Информационный бюллетень Центра обработки данных
ИСПС ООО «ППЛ 33-35»

Длинный извилистый путь, который привел ВТО к заключению Соглашения об упрощении торговли ("Транспорт" № 1(895) от 25 января 2016 г)

В статье рассказывается о процессе подготовки и обсуждения Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли. Автор рассматривает все стадии разработки Соглашения, которые заняли почти 10 лет, цели обсуждений и переговоров, их развитие и причины, по которым, несмотря на все препятствия и трудности, они все же были достигнуты.

Здесь вы также ознакомитесь с новшествами, которые могут использоваться не только для выработки рекомендаций в области упрощения процедур торговли на глобальном уровне, для ведения переговоров в ВТО, но и для всей системы торговли в целом.

Подготовка

В декабре 2013 г. министры завершили переговоры об упрощении процедур торговли, что ознаменовало окончание практически десятилетнего периода работы, которая в принципе началась еще раньше. Отдельные комитеты ВТО (а до них — комитеты ГАТТ) уже пытались решить проблемы, возникающие в связи с коррупцией и бюрократией. Можно сказать, что основная задача ВТО заключается в упрощении процедур торговли.

Соглашение об упрощении процедур торговли — это первое многостороннее торговое соглашение, которое обсуждалось 18 лет, а также первое подобное соглашение, заключенное ВТО. Это, своего рода, поворотный момент огромного значения. Кроме того, соглашение открыло новые переговорные возможности (используя не только децентрализованный подход "снизу-вверх", как это было раньше), четко показало потенциал и ресурсы развивающихся стран, перевело внимание с "программного обеспечения" торговли (политические барьеры) на "техническое обеспечение", т.е. на возникающие конфликты и несоответствия. Это действительно серьезный шаг для организации, которая в процессе длительного ведения Дохинских переговоров о глобальной торговле не раз сталкивалась с проблемами и затруднениями. В самом начале переговорного процесса обо всех этих инновациях не было и речи, а некоторые участники даже не скрывали своих сомнений по поводу того, как ВТО необходимо работать. В процессе переговоров обсуждались такие вопросы, которые никто и не думал затрагивать изначально. В конечном итоге это привело к тому, что результаты проделанной работы не только упростят процедуры торговли, но и повлияют на ВТО и многостороннюю систему торговли в целом.

Вы увидите, как все начиналось, куда привело и, что самое важное, почему это обернулось вполне успешным предприятием. В исследовании показан долгий путь от разработки концепции Соглашения об упрощении процедур торговли до его реализации с анализом всех основных этапов.

Как все начиналось…

Целенаправленная деятельность ВТО в области упрощения процедур торговли стартовала еще в середине 1990-х годов. Она началась с соответствующего мандата, утвержденного министерской декларацией в ходе Сингапурской министерской конференции 1996 г., который поставил первую достаточно скромную задачу. Совету по торговле товарами предписывалось "начать исследовательскую и аналитическую работу по упрощению процедур торговли с использованием материалов других соответствующих организаций с целью определения сферы действия и охвата правил ВТО в данной сфере" (Сингапурская министерская декларация, WT/MIN(96)/DEC, параграф 21 — прим. автора). Данная формулировка — своего рода компромисс для тех, кто уже давно хотел начать обсуждение нового многостороннего торгового соглашения, и тех, кто скептически относился к перспективам таких обсуждений и предпочитал заниматься более конкретными задачами (в основном, это были представители стран с развивающейся экономикой). Менее чем через два года после окончания Уругвайских переговоров многие развивающиеся и наименее развитые страны, все еще занятые достижением своих целей, понимали, что они пока что не готовы к еще одному глобальному торговому соглашению. В основном, все они сомневались в том, что их потенциала хватит для реализации дополнительных обязательств.

"Сингапурский мандат" принял во внимание эти сомнения, сделав две специальные поправки. Первая касалась организации работы с требованием "особое внимание (…) уделить минимизации накладных расходов для делегаций, особенно с более ограниченными ресурсами... (Сингапурская министерская декларация, WT/MIN(96)/DEC, параграф 22 — прим. автора)". Вторая — в форме программы поддержки. Согласно параграфу 22 Сингапурской министерской декларации Секретариат ВТО должен был предложить "программу технического сотрудничества (...) развивающимся и, особенно, наименее развитым государствам-членам для упрощения их участия в работе по упрощению процедур торговли (там же — прим. автора)".

Сторонники Соглашения об упрощении процедур торговли (все развитые страны и некоторые развивающиеся страны, включая Чили, Колумбию, Коста-Рику, Республику Корея, Парагвай и Сингапур), однако же не смогли убедить остальных членов ВТО приступить к многосторонним переговорам. Хотя и как таковых противников у этой инициативы не было. На фоне барьеров, связанных со значительно более низкими тарифами, государства пришли к консенсусу о важности решения оставшихся проблем, не связанных с тарифами. Но большинство развивающихся стран проголосовали за поэтапный подход, ориентированный на правила, не имеющие обязательной силы. Они предпочли разрабатывать рекомендации, а не обязательные меры. Даже вопрос учреждения отдельной Рабочей группы по упрощению процедур торговли не получил поддержки. Из четырех так называемых "Сингапурских вопросов" (торговля и конкуренция, торговля и инвестирование, прозрачность государственных закупок и упрощение процедур торговли) только последний не удостоился чести получить отдельный рабочий комитет. Этот вопрос просто добавили к повестке дня Совета по торговле товарами.

Два шага вперед, один назад

Работа по упрощению процедур торговли началась сразу после Сингапурского саммита. В ходе первых обсуждений участники пытались разработать четкое определение этого понятия. Учитывая проделанную другими организациями работу в этой сфере, члены ВТО старались найти для своей организации возможную нишу в этом уже достаточно "густонаселенном" мире упрощения процедур торговли. Ввиду отсутствия мандата на согласование обязательных правил (в рамках которых функция ВТО в качестве арбитра при урегулировании споров внесла бы весомый вклад в работу других межгосударственных организаций, таких как ВТамО, Всемирный банк или ООН), члены осознавали необходимость четкого определения роли ВТО. Первые предложения давали слишком общие определения, так как не хотелось исключать возможные и потенциальные аспекты деятельности в рамках упрощения процедур торговли. Большой диапазон действий, указанный в этих ранних предложениях, позволял включить такие аспекты, как урегулирование платежей, страхование, финансовые требования, затрагивающие трансграничные перевозки грузов (более подробная информация: документы ВТО G/C/W/132, G/C/W/133 и G/C/W/153 — прим. автора). Параллельная работа группы государств по введению обязательных правил ВТО привела к тому, что другие члены побоялись стать субъектами урегулирования споров, что в итоге вылилось в требования "сузить" программу работы. В результате чего постепенно члены вынуждены были ограничить предусмотренную изначально сферу работы, сфокусировавшись вместо этого на некоторых аспектах ГАТТ (Генеральное соглашение по тарифам и торговле). В этой связи возникли две области особого интереса — статьи VIII и X, в которых рассматриваются сборы и формальности, связанные с импортом и экспортом, публикация и применение правил торговли, соответственно.

При подготовке к Министерской конференции в Сиэтле попытки усовершенствовать Сингапурские условия усилились, особенно в свете только сформированного альянса сторонников упрощения процедур торговли, называющих себя "Группа Колорадо" (название группы появилось после первого заседания группы в помещении женевского офиса Управления торгового представительства США, где было изображение штата Колорадо — прим. автора). В группу вошли представители всех развитых стран, а также ряд партнеров из развивающихся стран (Чили, Колумбия, Коста-Рика, Корея, Парагвай, Сингапур. Позже к ним присоединилось Марокко, однако на последующей стадии это государство вышло из ряда членов группы. В 2012 г. присоединилась Мексика. — прим. автора). Эта кампания, однако, не получила всеобщей поддержки, даже наоборот — большая часть членов предпочла продолжать исследовательскую и аналитическую работу, о которой говорилось в Сингапурском мандате. По этой причине все проекты министерских текстов предлагали два варианта: мандат на переговоры и альтернативный запрос на дальнейшую работу в области анализа и исследований (например, параграфы 40 и 50 JOB(99)5868 — прим. автора). При подготовке к конференции в Сиэтле было предложено расширить мандат и обратить особое внимание на статьи VIII и X ГАТТ, добавив транзитные аспекты (Статья V) (впервые это было сделано в проекте министерского текста от 17 ноября 1999 г. Председателем Генерального совета, постоянным представителем Объединенной Республики Танзании в Женеве Али Саид Мчумо (параграф 45 — прим. автора)). В основном, это результат успешного лоббирования, проделанного сообществом стран, не имеющих выхода к морю (в этом отношении наибольшую активность проявлял Парагвай — прим. автора).

Основная идея состояла в том, чтобы на основании трех существующих аспектов ГАТТ уменьшить административное и процессуальное бремя для участников рынка, в частности для мелких и средних предприятий. Каким образом? Путем ускорения выпуска товаров, сокращения пограничных процедур и повышения их прозрачности.

Именно члены "Группы Колорадо" содействовали появлению обязательных правил по упрощению процедур торговли. Остальные делегации поставили под сомнение необходимость внедрения дополнительных мер регулирования, аргументируя это тем, что таможенные реформы и совершенствование регулирования торговли не должны зависеть от принятия новых обязательств ВТО, и ратовали за дальнейшую аналитическую и исследовательскую работу. Кроме того, они призывали усилить техническое сотрудничество в целях оказания поддержки развивающимся и менее развитым странам в области реализации реформ по упрощению процедур торговли (краткое изложение соответствующих дискуссий в Совете по торговле товарами: документ ВТО C/G/W/153 — прим. автора).

После того как третья Министерская конференция ВТО в Сиэтле была сорвана, сторонники упрощения процедур торговли решили подойти к этому вопросу с другой стороны. Теперь они сфокусировались на определении преимуществ реализации реформ по упрощению торговли, подчеркивая широкие возможности в предоставлении поддержки.

Методом проб и ошибок

Только после начала подготовки к Министерской конференции в Дохе попытки снова начать переговорный процесс опять начали набирать обороты. Члены "Группы Колорадо" активизировали свою информационно-просветительную деятельность. Их оппоненты, однако, тоже не сидели сложа руки. Они старались если не помешать, то хотя бы задержать переговоры. В этом отношении особенно активным был альянс развивающихся стран, получивший название "Основная группа" (постоянные члены группы: Бангладеш, Ботсвана, Куба, Египет, Индия, Индонезия, Ямайка, Кения, Малайзия, Маврикий, Намибия, Непал, Нигерия, Филиппины, Руанда, Танзания, Тринидад и Тобаго, Уганда, Венесуэла, Замбия и Зимбабве — прим. автора). Группа не ограничивалась только вопросами упрощения процедур торговли, а взяла на себя смелость озвучивать повсеместные опасения развивающихся стран из-за внедрения новых норм и правил.

После проведения Министерской конференции в Дохе обсуждения вопросов упрощения процедур торговли, можно сказать, подошли к первоначальной стадии, хотя процесс так и не был запущен. Намеренно используя достаточно общие и неопределенные формулировки, члены "признали необходимость ускорения передвижения, выпуска и таможенной очистки грузов, включая товары, перевозимые транзитом" (кроме того, участники признали необходимость в дальнейшей технической поддержке для наращивания потенциала в этой области. См. параграф 27 Дохинской министерской декларации — прим. автора) и согласились, что "переговоры начнутся после пятой Министерской конференции". Однако в Декларации была небольшая оговорка о том, что это произойдет только "на основе решения о порядке проведения переговоров, которое будет принято на этой сессии большинством" (там же — прим. автора). Такими двусмысленными формулировками попытались скрыть тот факт, что у стран-участниц все еще не было единого мнения по этому поводу. Оппозиция не скрывала свое нежелание начинать переговоры об упрощении процедур торговли, и в дальнейшем это начало проявляться все сильнее и сильнее.

Ну а те, кто надеялся, что решение о порядке ведения переговоров будет принято быстро и без задержек, поняли, что этот процесс окажется еще более напряженным и продолжительным. Члены все еще расходились во мнении по ключевым вопросам, включая и один из самых серьезных — нужно ли вообще начинать эти переговоры? Менее чем за месяц до начала Министерской конференции в Канкуне (сентябрь 2003 г.) был опубликован предварительный текст министерской декларации, в котором явно прослеживался этот факт. В документах, совместно распространяемых Генеральным директором (на тот момент — Супачай Панитчпакди — прим. автора) и председателем Генерального совета (Карлус Перес дель Кастильо), были представлены два диаметрально противоположных варианта. В первом (параграф 16 документа JOB(03)/150/Rev.1 — прим. автора) говорилось о необходимости начать переговоры, и был изложен соответствующий порядок их проведения ("… мы приняли решение о начале переговоров в соответствии с порядком, изложенным в Приложении G к настоящему документу" — прим. автора). А во втором говорилось о том, что "ввиду сложившейся ситуации оснований для начала переговоров в этой области нет". Кроме того, в документе говорилось о необходимости "дополнительного разъяснения вопросов Советом по торговле товарами" (там же. В более ранней версии документа (JOB(03)/150) в равной степени предлагались два противоречащих друг другу варианта, но в не совсем понятных формулировках: "Принимая во внимание работу, проделанную Советом по торговле товарами в области упрощения процедур торговли, согласно мандату, определенному на Конференции в Дохе, а также работу по вопросам порядка проведения переговоров, выполненную на уровне Генерального совета, [по общему согласию мы принимаем решение о порядке проведения переговоров, изложенном в настоящем документе…][и решаем, что …]" (§ 16 ) — прим. автора).

Когда месяцем позже стартовала Канкунская Министерская конференция, добиться консенсуса по вопросам начала переговоров об упрощении процедур торговли казалось нереальной задачей. В министерском тексте председателя Конференции подробно излагался порядок ведения переговоров (фактически в нем были переформулированы условия из женевского документа), однако на следующий день Конференция сорвалась, во многом из-за того, что участники не смогли договориться о том, что делать с так называемыми "сингапурскими вопросами". Попытка объединения всех четырех вопросов в едином "пакете" явно тормозила дальнейшую разработку вопросов упрощения торговли, что доказывала одна из наиболее противоречивых частей пакета документов. Однако же часть членов настаивала на общем рассмотрении этих вопросов еще с момента Дохинской Министерской конференции (это очень заметно, если вчитаться в текст Дохинской министерской декларации: язык для всех четырех областей был очень похож. В частности, термин modalities (порядок ведения, методика) не только был позаимствован из других документов, но и не имел никакого смысла в контексте упрощения торговли. До этого этот термин вообще никто не использовал при переговорах об упрощении торговли — прим. автора). Тот факт, что весь раунд дохинских переговоров был задуман как единый комплекс обязательств (что можно истолковать только как "ни один вопрос не решится, пока не решатся все вопросы"), также не облегчил задачу, ведь страны-участницы не особо стремились добиться прогресса по какому-то отдельному вопросу (например, по упрощению торговли) без соответствующих подвижек по их частным национальным приоритетным задачам. Хотя, конечно же, обвинять один лишь "сингапурский пакет" или весь раунд в провале переговоров по вопросам упрощения торговли было бы неправильно, ведь существуют и другие важные причины. В самом "досье об упрощении торговли" были нерешенные вопросы. Некоторые делегации все еще имели серьезные сомнения в необходимости старта новых переговоров. Одни волновались о том, что им не хватит возможностей и ресурсов, другие боялись стать субъектами урегулирования споров. Некоторые участники все еще не были уверены в том, что новая инициатива носит взаимовыгодный характер, опасаясь того, что их государство не получит никакой выгоды от ее реализации (либо выгода будет непропорциональна вложенным усилиям).

Восставший из пепла

После очередного провала в Канкуне казалось, что надежды на быстрое начало переговоров об упрощении торговли нет. Отсутствие нужных документов по завершению Министерской конференции, поставило под вопрос будущее темы упрощения торговли, так как четкого рабочего мандата для дальнейшего развития процесса не было. Поскольку условия дохинского раунда переговоров применялись только до следующей Министерской конференции, вопросы упрощения торговли остались в подвешенном состоянии, без ответственного за них человека и платформы для их обсуждения и решения. Никогда еще перспективы появления нового Соглашения ВТО не были так далеки.

Однако же вскоре оказалось, что некоторые государства-члены все же не хотят отказываться от этой инициативы. И дискуссии продолжились, хотя и на несколько другом уровне. Не имея возможности продолжать заниматься вопросами упрощения торговли на уровне Министерской конференции, участники работали на техническом уровне под эгидой Генерального совета. Занимался курированием этой работы заместитель Генерального директора ВТО Руфус Йеркса. Именно под его профессиональным руководством возобновились и активизировались дебаты о мандате. К началу следующего года все было готово к очередной попытке начать переговоры об упрощении торговли. Но предмет спора никуда не делся и, как и всегда, вызывал ожесточенные споры. Как и раньше, далеко не все члены были согласны с необходимостью введения обязательных норм, а другие не хотели реализации процедур урегулирования споров. Кроме того, разногласия вызвали и объемы помощи, выделяемой развивающимся и менее развитым странам для того, чтобы они смогли принять на себя соответствующие обязательства. В дополнение к этим конкретным тематическим разногласиям, возникли и другие проблемы более широкого характера. Вопросы упрощения процедур торговли все еще рассматривались только в связке с более серьезным и тщательно продуманным пакетом договоренностей в рамках Дохинского раунда, сопряженным с теми вопросами, решение которых члены хотели бы видеть в ходе раунда.

Во избежание ошибок, совершенных во время Канкунского саммита, было принято решение о реализации несколько иной стратегии. Вместо того, чтобы пытаться прийти к единому решению по министерской декларации, члены стремились достичь консенсуса на более низком уровне Генерального совета (по словам Генерального директора и председателя Генерального совета, "…наша задача в этот раз состоит отнюдь не в подготовке министерской декларации, как это было в Канкуне. Наоборот, на уровне Генерального совета мы хотим принять необходимые на данном этапе меры для обеспечения дальнейшего прогресса на пути к переговорам и программы работы в целом". JOB(04)/96, стр. 1 — прим. автора). В середине июля 2004 г. Генеральный директор ВТО совместно с председателем Генерального совета опубликовали проект Дохинской программы работы, в который вошли и механизмы проведения переговоров по упрощению процедур торговли. Текст строился на результатах консультаций, проведенных под руководством заместителя генерального директора Руфуса Йерксы, однако одобренных формулировок в нем не было. Как честно признались авторы текста, "этот документ не претендует на звание соглашения…" (там же — прим. автора). Но несмотря на это текст все же послужил толчком на пути к принятию мандата на основании консенсуса. Большая часть окончательных условий уже была в тексте, включая совершенно новые формулировки относительно специального и дифференцированного режима (например, требование о том, что "сроки осуществления принятых обязательств и их объем должны соответствовать возможностям развивающихся и наименее развитых стран-членов" (JOB(04)/96, Приложение D. Это значительно отличается от того, что было в проектах документов прежде, где значилось всего лишь следующее: "Для развивающихся и менее развитых стран важным фактором при переговорах являются их имплементационные возможности. В ходе переговоров стоит также учитывать принципы специального и дифференцированного режима для развивающихся и наименее развитых стран." (JOB(03)150, Приложение G, § 2.) — прим. автора).

В ответ на этот текст члены "Основной группы" выдвинули контрпредложение (это предложение поддержали и члены, не состоящие в "Основной группе". Список стран, выдвинувших предложение: Индия, Индонезия, Ямайка, Малайзия, Нигерия (от лица Африканской группы), Филиппины, Танзания (от лица Группы наименее развитых стран) и Тринидад и Тобаго — прим. автора). Группа, которая оставалась одним из самых активных участников дискуссий об упрощении торговли под руководством Филиппин, работала над тем, чтобы сместить акцент с переговорного мандата на тот, в котором будет сделан упор на имплементационную поддержку для развивающихся и наименее развитых стран и гибкий подход. Вопросы особого и дифференцированного режима также были изложены более подробно. Специально для наименее развитых стран были сделаны исключения с условием, что "требуется только принятие обязательств и уступок, совместимых с их индивидуальным развитием, финансовыми и торговыми потребностями или их административными и институциональными возможностями" (параграф 6. Выдержка из Марракешского соглашения (Статья XI:2) — прим. автора).

Предложение предусматривало, что "финансовая и техническая поддержка и наращивание потенциала, включая помощь при развитии инфраструктуры" является "априорным условием для развивающихся и наименее развитых стран в процессе реализации результатов переговоров" (параграф 5 — прим. автора). Подразумевается, что указанная выше поддержка будет предоставлена развитыми странами, в частности теми, "которые намерены обеспечить адекватную финансовую и техническую помощь и поддержку для наращивания потенциала, включая развитие инфраструктуры, перед началом и в течение переговоров, а также в деле реализации результатов переговоров" (там же — прим. автора).

В предложении также возник вопрос о применении механизма ВТО для урегулирования споров (параграф 10 — прим. автора). Вступление в силу будущего Соглашения, согласно предложению, должно было состояться не ранее завершения работ по другим, не связанным с упрощением торговли, вопросам, а именно: результаты переговоров об упрощении торговли "не должны вступать в силу ранее даты гармонизации непреференциальных правил происхождения согласно Соглашению по правилам происхождения" (параграф 12 — прим. автора).

В то же время, что важно, в тексте, подготовленном "Основной группой", цель начала переговоров, как таковая, даже не ставилась под сомнение. Был даже намек на расширение сферы возможных переговоров по одной из тем. По инициативе Индии была сделана следующая оговорка: "…переговоры должны способствовать эффективному сотрудничеству между таможенными администрациями членов в случае обоснованного подозрения в нарушении законодательства в области импортных или экспортных перевозок" (параграф 9 — прим. автора). В будущем эта оговорка, только несколько модифицированная, станет основой сегмента о сотрудничестве таможенных администраций в Соглашении об упрощении процедур торговли.

Теперь все обсуждения были посвящены тому, чтобы найти компромисс между предложениями "Основной группы" и "Группы Колорадо". К концу июля 2004 г., наконец, удалось достичь взаимопонимания. После нескольких ночей и выходных, проведенных в жарких дискуссиях, государства-члены договорились о мандате переговоров, который был утвержден в ходе Генерального совета в рамках так называемого "Июльского пакета".

Идеи старые — начинания новые

Условия утвержденного мандата содержали как традиционные и признанные компоненты, так и совершенно новые идеи. В некоторых областях традиционные концепции были полностью переосмыслены.

Сфера действия и цели описаны с использованием давно известных формулировок. Согласно определению — это "уточняющие и совершенствующие некоторые соответствующие аспекты статей V, VIII и X соглашения ГАТТ от 1994 г. в целях дальнейшего ускорения передвижения, выпуска во внутреннее обращение и таможенной очистки товаров, включая транзитные грузы" (WT/L/579, приложение D, параграф 1 — прим. автора). Цель переговоров ("установление эффективного сотрудничества между таможенными и любыми другими соответствующими органами по вопросам содействия торговле и соблюдения таможенных требований" (там же — прим. автора)) объединила в себе и часть текста, разработанного "Основной группой". Равную важность при переговорах получила и помощь развивающимся и наименее развитым странам: "следует усилить объем технической помощи и поддержки наращивания потенциала в этой области".

Важность этого компонента подтверждает огромный объем соответствующего текста. Несомненно, самые большие части (параграфы 5—9) посвящены исключительно технической помощи и наращиванию потенциала. Именно здесь хорошо видны основные принципы новых способов решения старых вопросов. Если требование "Основной группы" об оказании помощи, которое должно было быть априорным условием для реализации результатов Соглашения, не было использовано, в "Июльском пакете" как раз представлен элемент обусловленности путем привязки условия о предоставлении помощи и обязательств по реализации условий, хотя и на определенных условиях. Объем требуемой помощи был ограничен путем удаления всех формулировок со словом "финансовая" (хотя позднее некоторые члены и пытались опять ввести это понятие), а также путем объединения (и, соответственно, ограничения) обязательства о предоставлении помощи с пунктом о "характере и объеме" обязательств. В мандате говорится о том, что переговоры "могут привести к обязательствам, для выполнения которых может потребоваться поддержка в развитии инфраструктуры" (параграф 6 — прим. автора), что соответствует основным требованиям многих развивающихся стран. В то же время в тексте подчеркивается исключительный характер подобной помощи: применяется она только в "ограниченном числе случаев". И даже при наступлении подобного случая обязательство состоит только в следующем: "приложить все возможные усилия для оказания помощи и содействия", которые "должны быть непосредственно связаны с характером и объемом обязательств, для обеспечения имплементации." Далее следует еще одна оговорка о том, что стоит "понимать, что объем обязательств развитых стран в рамках предоставления помощи не является неограниченным". При этом развивающиеся и наименее развитые страны уверили в том, что "в случаях, при которых не ожидается предоставление необходимой помощи и содействия и в которых развитые и наименее развитые государства-члены не имеют необходимых средств и ресурсов, имплементация не потребуется" (там же — прим. автора).

Особый и преференциальный режим (ОПР) для развивающихся и наименее развитых стран — еще один важнейший аспект мандата, который открывает новые горизонты.

В большинстве соглашений ВТО особый акцент ОПР делается на переходных периодах. И хотя мандат об упрощении торговли предусматривает отсрочки, они являются всего лишь малой частью гораздо более гибкого в применении пакета, в котором, кроме того, предусмотрена условная связь между наличием ресурсов для имплементации и требованием принять на себя обязательства. Эта новаторская концепция подкреплена еще и оговоркой о том, что развивающиеся и наименее развитые страны не обязаны реализовывать те аспекты соглашения об упрощении процедур торговли, при реализации которых необходимая помощь и содействие не ожидаются.

Оценка существующих ресурсов для имплементации должна быть проведена в каждой отдельно взятой стране, что обеспечивает совершенно новый уровень консультационной поддержки и прозрачности при принятии решения о предоставлении ОПР. Что не менее важно — такой подход позволил отойти от принятой в ВТО практики предоставления отсрочек и применения более гибкого подхода, основанного только на том факте, к какой группе принадлежит та или иная страна: к группе развивающихся или наименее развитых стран. Предлагалось рассматривать ситуацию в каждом государстве в индивидуальном порядке. Другими словами, индивидуальный подход, а не универсальный.

Кроме того, в текст было добавлено достаточно исключений, отражающих общее желание всех развивающихся и наименее развитых стран не выполнять те обязательства, которые им реализовать не под силу. В параграфе 2 четко сказано, что "члены не обязаны инвестировать в инфраструктурные проекты суммы, превышающие их возможности." В мандате также сохранили положение, разработанное "Основной группой", в котором указано, что "будет требоваться осуществление обязательств в той мере, в которой это совместимо с их индивидуальными потребностями в области развития, финансирования и торговли или их административными и институциональными возможностями" (параграф 3 — прим. автора). Со временем, конечно, такие "защитные" оговорки уже утратили свою важность. Будучи изначально основным требованием многих развивающихся и наименее развитых стран, проблемы внесения исключений при принятии обязательств стояли уже с меньшей остротой, после того как эти государства поняли, что из себя представляют обязательства по упрощению торговли. Акцент с попыток учредить исключения сместился на попытки получить необходимую помощь для имплементации.

В общем и целом, мандат предлагал совершенно новый подход к обсуждению многостороннего торгового соглашения. Обновленные условия применения ОПР стали настоящим прорывом, вселив уверенность в успехе переговоров. Однако же, при этом, они существенно завысили ожидания государств — ожидания, соответствовать которым, как выяснилось позже, было очень непросто. Ведь именно проблема высоких ожиданий — причина того, почему на завершение переговоров понадобилось так много времени. Из десяти лет, которые ушли на переговоры, половина была потрачена на то, чтобы найти подходящий всем способ применения ОПР.

Наконец, приступим…

Согласование вышеуказанных условий — это огромный рывок для процесса упрощения торговли. Чуть больше, чем через три года после начала дохинского раунда переговоров, вопросы упрощения торговли стали дополнительным — и, как выяснилось, последним — пунктом, который добавили в "повестку дня".

То, что поначалу казалось помехой, оказалось скрытым благословением. Начало переговоров после такой длительной задержки (а на тот момент эта задержка казалась еще более длительной ввиду того, что весь дохинский раунд переговоров изначально планировалось закончить не позднее, чем через три года после его начала — прим. автора), а также осознание того, что из-за единого комплекса обязательств дохинского мандата переговоры об упрощении торговли не должны "отставать" от дохинского раунда, показали, что времени на переговоры уже практически не осталось.

Это заметно повлияло на первую стадию переговоров. С первыми шагами (учреждение Переговорной группы по упрощению процедур торговли, назначение ее председателя, утверждение программы работы и графика заседаний) справились очень быстро. Первым председателем Группы назначили постоянного представителя Малайзии в ВТО Мухаммада Нура (после него эту должность занимали Тони Миллер (Гонконг, Китай) и Эдуардо Сперисен-Йурт (Гватемала) — прим. автора), что в очередной раз доказало его значимую роль в подготовке к переговорам. Особенно примечательно то, что ранее он был главой "Основной группы", что поначалу рассматривалось как помеха, а привело к успеху. Все члены отметили его профессиональное руководство Группой в период подготовки к переговорам, а также его способность к преодолению разногласий и "наведению мостов" между оппонентами. Это был идеальный выбор. Все, чего добилась Группа в первые два года ее существования — это его заслуга.

Мохаммад Нура считал, что работа Группы должна быть прозрачной и демократичной, а ее председатель — это всего лишь координатор. Кроме того, он выступал за инклюзивный подход. В то время в ВТО было принято придерживаться идеи о том, что успеха переговоров можно добиться, если только в них участвует небольшое количество человек — что больше смахивало на закулисные игры. Считалось, что достичь консенсуса между 160 членами — нереальная задача. Но переговоры об упрощении торговли доказали, что это не так. Именно подход М. Нура к переговорам заложил основные принципы, которых придерживались в течение всех лет работы над проектом, а периодические попытки перевести переговоры в русло малокомплектных встреч "только для избранных" ни к чему не привели. И хотя к концу переговорного процесса участники иногда проводили небольшие встречи, открытые заседания по-прежнему считались общепринятой нормой.

Государства-члены незамедлительно стали выступать с переговорными предложениями: в течение первого года их поступило более 50. Первые касались статьи X соглашения ГАТТ, так как это был самый относительно простой вопрос мандата, тем более все считали, что учреждение прозрачных процедур — одно из самых важных начинаний. Предложения о статье VIII ГАТТ последовали несколькими месяцами позднее. В последнюю очередь поступали предложения по транзитным вопросам. На то, чтобы пришли предложения по статье V, понадобился практически год. Именно по этой причине в Соглашении вначале оговариваются вопросы прозрачности, потом экспортно-импортные формальности и только потом — вопросы транзита, хотя в Соглашении ГАТТ эти вопросы рассматриваются в другом порядке.

Что еще обрадовало — это огромное количество членов, принимавших активное участие. В отличие от "Июльского пакета", предложения исходили от очень большого числа делегаций — их было более 100 в первые двенадцать месяцев.

...и все еще долгий путь впереди

Министерская конференция в Гонконге в 2005 г. стала первой отправной точкой. В отличие от предыдущей конференции, текст по вопросам упрощения торговли был практически окончательно согласован в Женеве, и почти все члены утвердили его в Гонконге. В нем нашли свое отражение все достижения, а также указаны области, работа над которыми еще предстоит. Основные сомнения членов, заинтересованных в скором завершении переговоров, состояли в отсутствии реальной разработки соглашения. Обмен мнениями больше напоминал дискуссии, а не переговоры. Учитывая этот факт, в Гонконгской министерской декларации членов призывают "помнить о конечном сроке окончания переговоров и необходимости заняться составлением соглашения сразу же после завершения шестой Министерской конференции в целях своевременного окончания переговоров по всем аспектам мандата" (Гонконгская министерская декларация, WT/MIN(05)/DEC, Приложение E, параграф 4 — прим. автора).

Еще одна проблема, которую отмечали, в основном, развивающиеся и наименее развитые страны, — это отсутствие эффективного конкретного механизма имплементации. Предложения по ОПР и технической поддержке носили общий характер. У членов были разные взгляды даже на основные принципы. В министерской декларации на этот счет предлагалось, чтобы соответствующие обязательства переговорного мандата были "подтверждены, усовершенствованы и своевременно введены в силу" (параграф 6 — прим. автора). В ней также рекомендовалось "государствам-членам, в частности развитым странам, продолжать предоставление помощи в долгосрочном и постоянном режиме, при поддержке надежного финансирования" (там же — прим. автора). Переговорной группе рекомендовано было "углубить переговоры по вопросам ОПР с целью разработки норм ОПР — четких, эффективных, реально действующих, которые позволят внедрить результаты переговоров наиболее гибко" (Гонконгская министерская декларация, WT/MIN(05)/DEC, paragraph 7 — прим. автора).

В общем-то, результаты Гонконгской министерской конференции можно назвать достаточно разнородными. Если учесть, что сегмент упрощения торговли был согласован даже раньше времени, причем именно теми людьми, которые собственно и вели переговоры, что было несомненным плюсом, сам текст Гонконгской декларации никак не способствовал развитию основных процессов. Можно даже сказать, что он имел противоположный эффект, ограничивая ценные ресурсы — и несколько месяцев времени — из-за обсуждения более "приятных" с политической точки зрения формулировок, вместо того, чтобы способствовать разработке самого Соглашения.

Ускорение работы, на которое рассчитывали многие после Гонконгской встречи, так и не состоялось. Если быть честными, то работа, скорее, замедлилась. В некотором роде, это стало результатом затруднений, возникших в других областях раунда. На Гонконгской конференции призывали к завершению дохинского раунда в течение года. Когда чуть позже стало понятно, что очередной крайний срок будет пропущен, ситуация обострилась настолько, что Генеральный директор г-н Паскаль Лами приостановил переговоры по всем аспектам дохинского раунда, прекращая, таким образом, и работу по тем вопросам, где прогресс был (например, по вопросам стран, не имеющих выхода к морю).

Через полгода работу удалось возобновить, но завершения переговоров явно не предвиделось. В рамках переговоров по упрощению торговли так и не дошли до стадии разработки текста. Члены продолжали присылать свои предложения, которые Секретариат собирал в единый документ. В дальнейшем он станет своего рода фундаментом для работы Переговорной группы, основной отправной точкой (см. документы серии TN/TF/W/43 — прим. автора). Со временем предложения стали более продуманными, поэтому в вышеуказанном едином документе были перечислены только формулировки, предложенные их инициаторами, без альтернативной точки зрения. На разработку первого настоящего проекта будущего Соглашения об упрощении торговли у государств-членов ушло целых четыре года.

Первая версия "Проекта сводного текста для переговоров" появилась в декабре 2009 г. (TN/TF/W/165 — прим. автора). В тексте было около 1700 квадратных скобок, в которых описывались все предметы разногласий, существующие на тот момент. Более того, после первой вычитки текста на заседании Переговорной группы это количество увеличилось. Когда процесс разработки, наконец, ускорился, государства-члены хотели быть уверены в том, что их мнение также учтут. Только после того, как в тексте появилось более 2200 квадратных скобок, эта тенденция пошла на спад. Позже председатель назначил нескольких координаторов (технических экспертов, представителей различных делегаций), которые отвечали за определенные части текста, что привело к значительному ускорению работы. В какой-то момент работало более 14 координационных групп, которые вели параллельные переговоры. После этого количество скобок в тексте значительно уменьшилось.

Процесс комбинированных переговоров на уровне председателя и координационных групп (а также различных мероприятий, организованных теми, кто выдвигал предложения) длился до начала 2013 г.

К тому моменту текст Соглашения вычитали настолько, что в нем осталось не более трети квадратных скобок. Понятное дело, что те, которые остались, представляли собой самые сложные задачи. По таким вопросам, как таможенное сотрудничество и особый и дифференцированный режим, никакого прогресса не наблюдалось.

К марту 2013 г. стало понятно, что необходимо вмешательство на более высоком уровне. Председатель назначил четырех постоянных представителей-"Друзей", каждому из которых поручил по сегменту текста. Постоянный представитель Чили в ВТО Марио Матус занимался вопросами прозрачности (транспарентности) процедур (статьи 1—5 (номера статей соответствуют номерам Проекта сводного текста для переговоров на тот момент, когда председатель назначил "Друзей", но немного отличаются от нумерации, принятой в окончательном Соглашении — прим. автора)) и таможенным сотрудничеством (статья 12). Представитель Швейцарии Ремиги Винзап занимался статьями 6—9bis (соответствующими статье VIII ГАТТ и статье 11 (транзит)). Представитель Нигерии Фред Агах (он снял свою кандидатуру после того, как приступил к новым обязанностям в качестве заместителя Генерального директора Роберто Азеведо, который был назначен в сентябре 2013 г. — прим. автора) занимался статьей 10 (импортные и экспортные процедуры). Постоянный представитель из Гонконга (Китай) Майкл Стоун курировал Раздел II, посвященный особому и дифференцированному режиму. Благодаря участию "Друзей" количество скобок в тексте опять стало уменьшаться.

После того, как в сентябре 2013 г. новый Генеральный директор ВТО приступил к выполнению своих обязанностей, он сразу же предложил свою помощь в работе над Соглашением. Он лично возглавил несколько переговорных сессий и одно открытое заседание. Благодаря его умению справляться с затруднительными ситуациями и желанию привлечь к работе всех (представляя проект министерского текста на заседании Комитета по торговым переговорам за несколько дней до конференции на Бали, г-н Азеведо особо подчеркнул свое стремление к объединению всех членов в работе над Соглашением: "Мне часто говорили, что самые продуктивные заседания — это те, которые проходят при закрытых дверях при участии небольшого количества делегатов. Я никогда с этим не соглашался. Мне всегда казалось, что в процессе принятия решений должны быть задействованы все делегации…" Отчет Председателя Комитета по торговым переговорам, 26.11.2013 г., JOB/GC/59 — прим. автора) удалось разобраться с множеством разногласий.

Когда к работе подключился Генеральный директор, процесс стал многосторонним: параллельно велась работа в Переговорной группе, в рамках деятельности "Друзей" и так называемого "кабинета W", возглавленного Генеральным директором. Переговорный марафон подходил к концу. Заседания проводились не только днем, но и по ночам и в выходные. Благодаря этому, текст будущего соглашения был практически полностью вычищен. На заседании Генерального совета за несколько дней до Министерской конференции на Бали, которая многими рассматривалась как последняя возможность завершить переговоры в рамках так называемого "Балийского пакета соглашений" (в пакет также входили вопросы сельского хозяйства, проблемы наименее развитых стран (НРС) и торговли хлопком — прим. автора), Роберто Азеведо представил проект Соглашения об упрощении процедур торговли, в котором осталось только 70 квадратных скобок (JOB/TNC/35 от 25 ноября 2013 г. — прим. автора). В ключевых частях проекта соглашения (особый и дифференцированный режим, таможенное сотрудничество) скобок не осталось. Генеральный директор надеялся подготовить окончательную версию Соглашения к девятой Министерской конференции, впрочем, текст и так был разработан настолько, что на Бали оставалось только сделать несколько завершающих правок. После нескольких лихорадочных дискуссий в ходе Конференции, наконец, текст соглашения был готов. Спустя практически десять лет.

Новые дороги — старые дороги — один путь…

В истории развития переговоров об упрощении торговли есть несколько аспектов, которые также стоит отметить. Некоторые из них далеко ушли от традиционного подхода к ведению многосторонних переговоров.

Уже понятно, что государства-члены смогли запустить процесс переговоров, только используя новые идеи и подходы. Вместо того, чтобы следовать вполне традиционной практике, когда особый и дифференцированный режим приравнивается к переходному периоду, а "поблажки" (гибкие возможности) предоставлялись только на основании того, принадлежит ли страна к списку развивающихся/наименее развитых стран или нет, мандат об упрощении торговли позволил реализовать индивидуальный подход с учетом особенностей каждой страны, потому что не существует единой модели, подходящей всем и каждому.

Впервые было признано, что совершенствование самого процесса торговли не менее важно, чем устранение барьеров, стоящих на его пути. Другими словами, акцент сместился на "техническое обеспечение" торговли — несоответствия в процедурах и процессах — с "программного обеспечения" — к всеобъемлющей торговой политике.

Новаторство проявилось и в том, как были организованы переговоры. Вместо вполне традиционной практики, переговоры об упрощении процедур торговли проводились в виде открытых заседаний с участием всех государств-членов — даже несмотря на то, что их количество значительно возросло в течение десяти лет. Изменился также и переговорный процесс — теперь "рулили" именно делегации, свободно выражая свое мнение и принимая решения.

Работа выполнялась самими членами, тогда как председатель выступал только в качестве ее координатора-"регулировщика", задачей которого было найти компромисс между желаниями и инициативами всех участников.

Успех проекта по упрощению процедур торговли станет главным ориентиром для дальнейших переговоров. Ведь если говорить о дальнейших Соглашениях ВТО, сложно будет определить условия предоставления особого и дифференцированного режима, как минимум, не рассмотрев условия модели, которую предлагает Соглашение по упрощению процедур торговли. Инклюзивный децентрализованный подход к ведению переговоров, скорее всего, тоже станет новым стандартом переговоров в области торговли.

Тем самым, Соглашение об упрощении процедур торговли положительно скажется не только на дальнейшем развитии и упрощении процедур, но и на самой организации ВТО и многосторонней системе торговли в целом.

НОЙФЕЛЬД Нора, консультант Отдела торговой политики

Всемирной торговой организации

Примечание: Данная статья является рабочим документом, так как результаты исследований, представленные в ней, не являются окончательными. Автор статьи выражает только свое собственное мнение, которое может не совпадать с мнением ВТО и ее членов. Возможные ошибки в статье были допущены автором, а не организацией в целом. Экземпляры рабочих документов можно получить в секретариате по следующему адресу с указанием номера и названия документа: Economic Research and Statistics Division, World Trade Organization, rue de Lausanne 154, CH-1211 Geneva 21, Switzerland.

Список справочной литературы

World Trade Organization, Singapore Ministerial Declaration, WT/Min(96)/DEC, 18 December 1996;

World Trade Organization, Draft Seattle Ministerial text, JOB (99)/5868, 7 October 1999;

World Trade Organization, Doha Ministerial Declaration, WT/MIN(01)/DEC/1, 20 November 2001;

World Trade Organization, Hong Kong Ministerial Declaration, WT/MIN/(05)/DEC, 22 December 2005;

World Trade Organization, Trade Facilitation Room W text, 25 November 2013, JOB/TNC/35;

World Trade Organization, Report by the Chairman of the Trade Negotiations Committee, 26 November 2013, JOB/GC/59;

World Trade Organization, Bali Ministerial Declaration, WT/(MIN13)/36, 11 December 2013;

World Trade Organization, Decision of the General Council, 2 August 2004, WT/L/579;

World Trade Organization, Council for Trade in Goods, "Trade Facilitation – Background Note", G/C/W/132, 2 December 1998;

World Trade Organization, Council for Trade in Goods, Issues Relating to the Physical Movement of Consignments (Transport and Transit) & Payment, Insurance and Other Financial Questions Affecting Cross-border Trade in Goods, Communication by the European Community, 3 December 1998;

World Trade Organization, Council for Trade in Goods, "Trade Facilitation – Factual summary of the informal meetings of the Council for Trade in Goods in September and December 1998 and April 1999", 12 May 1999;

World Trade Organization, Clarification and Improvement of GATT Articles V, VIII and X; Proposals made by WTO Members, TN/TF/W/43 and revisions;

World Trade Organization, Draft Consolidated Negotiating Text, TN/TF/W/165 and revisions, starting at 3 June 2005;

World Trade Organization, Preparations for the Fifth Session of the Ministerial Conference, Draft Cancún Ministerial Text, JOB(03)/150, 18 July 2003;

World Trade Organization, Contribution to Improve Annex D of Document Job(04)/96, Communication from India, Indonesia, Jamaica, Malaysia, Nigeria (on behalf of the African Group, the Philippines, Tanzania (on behalf of LDC Group), Trinidad and Tobago, JOB(04)/101, 23 July 2004.