«Единое окно» определяется как механизм, позволяющий сторонам, участвующим в торговых и транспортных операциях, представлять стандартизированную информацию и документы с использованием единого пропускного канала в целях выполнения регулирующих требований, касающихся импорта, экспорта и транзита»
РЕКОМЕНДАЦИЯ ЕЭК ООН № 33
"Фундамент локальной системы "единого окна"уже создан, но самые важные шаги еще вперед"
"Создание системы информационного обслуживания портов (локального "единого окна" портов Одесской области)будет исключительно выгодным и для бизнес-сообщества, и для контролирующих органов. Оно окажет положительное влияние на развитие Одессы как узла европейской логистической сети между югом и севером Европы и между Европой и Азией. Создание системы информационного обслуживания портового сообщества в Одесской области станет первым шагом к национальному "единому окну" со всеми связанными с этим положительными сдвигами для повышения эффективности, ограничения бюрократических процедур, борьбы с коррупцией и реальной интеграцией с Европой в плане международных цепочек поставок. На уровне всей Украины создание такой системы даст толчок развитию благоприятной правовой среды, гармонизации обмена данными между разными агентствами на основе международных стандартов."
Марио Апостолов, региональный советник ЕЭК ООН
— Каково Ваше мнение как регионального советника ЕЭК ООН по поводу реализации в Украине концепции "единого окна". Не могли бы Вы ее прокомментировать.
— Несколько лет назад мы обсуждали с разными структурами и ведомствами в Украине возможности развития сотрудничества относительно внедрения мер по упрощению процедур торговли как важного фактора для интеграции Украины в европейский и мировой рынки. Нашим партнерам понравилась идея "единого окна" для очистки экспорта и импорта как передовой инструмент для упрощения процедур торговли. Мы ознакомили их с рекомендациями и стандартами Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН) и Центра ООН по упрощению процедур торговли и электронной торговли, а также с опытом разных стран и других организаций — Всемирной таможенной организации (ВТамО), Международной организации по стандартизации (ISO) Европейского союза — по внедрению принципа "единого окна". Подавать всю требуемую информацию для торговой сделки только один раз, одному агентству, в стандартном виде является конечной целью упрощения процедур торговли, а также определением "единого окна". В процессе обсуждения, два года назад, мы достигли понимания, что реализация концепции "единого окна" на уровне всей страны будет слишком сложной целью для первого этапа; поэтому пришли к идее, что можно начать на уровне системы информационного обслуживания портов Одесской области. Так и начался процесс реализации концепции на уровне портового сообщества в Одессе.
Уже сделаны некоторые значимые шаги. Заявлено желание бизнес-сообщества иметь систему, которая уменьшит бремя бюрократии. Решение о целесообразности принято на нескольких уровнях (бизнес-сообщества, Одесского морского порта, Таможенной службы Украины, офиса Премьер-министра Украины и т.д.). Создана межведомственная рабочая группа для поддержки проекта среди центральных государственных органов; в Одессе создана компания PPL33-35 на основе государственно-частного партнерства для реализации проекта. Портовые власти начали разрабатывать техническое решение системы обмена информацией.
Таким образом, фундамент локальной системы уже создан. Однако отдельные элементы следует объединить в единое видение и в единый мастер-план, согласованный между всеми заинтересованными сторонами и одобренный на самом высоком политическом уровне, который распределит роли и обязанности каждой из участвующих сторон. Есть вопросы, которые портовое сообщество может решить собственными усилиями: например, создание компьютерной структуры на местах. Однако вопросы модернизации правовой среды (например, создания юридического равенства между бумажными и электронными документами) или гармонизации данных между документами разных организаций необходимо рассматривать на национальном уровне.
— Вы как признанный эксперт в вопросах упрощения процедур торговли принимаете активное участие в процессах претворения в жизнь рекомендаций, выработанных на двух Международных семинарах по концепции "единого окна", проходивших в 2011 г. и 2012 г. в Одессе. Какую оценку Вы могли бы дать по состоянию реализации этих рекомендаций на настоящее время?
— На двухОдесских семинарах, организованных ЕЭК ООН при поддержке правительства Украины и при участии АО "ПЛАСКЕ", мы настаивали на трех элементах, которые были включены в рекомендации. Во-первых, "единое окно" должно вписываться в стратегию развития страны, во-вторых надо предусмотреть создание системы шаг за шагом, и в-третьих система должна строиться на основе международных стандартов обмена торговыми данными и документами. Идея и в том, чтобы использовать рекомендации, стандарты, руководства и другие инструменты ЕЭК ООН, ВТамО, ISО, Европейской ассоциации систем портовых сообществ и других организаций по построению и управлению проектами "единого окна" и системами портового сообщества, электронному обмену данными и электронному документообороту.
"Единое окно", прежде всего, организационно-политический инструмент для упрощения процедур торговли. Три четверти усилий и ресурсов по подготовке, внедрению и функционированию системы уходят на организацию сотрудничества между участниками, у которых разные не только институциональные, но и личные интересы. Украина не исключение. Процесс создания системы состоит в построении механизма производства общественного блага. Система приведет к устранению повторяющихся и ненужныхбюрократических процедур, отчего получат выгоды все участники (на самом деле — все общество).
Сначала необходимо четко определить видение: к чему приведет создание системы портового сообщества: например, к более эффективным процедурам пропуска внешнеторговых потоков; сокращению затрат времени, человеческих и финансовых ресурсов со стороны бизнес-сообщества и государственных контролирующих органов и повышению прозрачности и устранению объективных предпосылок для коррупции. Она также послужит экспериментом для тестирования возможности будущего внедрения принципа "единого окна" на уровне всей Украины. В процессе реализации этого пилотного проекта уже будут решаться некоторые общие вопросы. Они включат создание благоприятной правовой среды, гармонизацию данных между разными секторами и документами, а также внедрение электронного таможенного декларирования (которое охватит и "поддерживающие" лицензии и сертификаты) в соответствии с международными стандартами и европейской практикой. Конкретное измерение этих изменений можно соотнести с позицией Украины по таким международным индексам, как Doing Business и Logistics Performance Index (LPI) Мирового банка. Вопрос позиции страны по этим индексам приобрел на днях огромное политическое и финансовое значение, в частности в связи с отношениями Украины с ее партнерами по развитию, которые требуют улучшения позиции страны по этим индексам. Разные органы срочно работают над разработкой мер по улучшению рейтинга страны.
Чтобы полностью выполнить рекомендации, о которых Вы говорите, на настоящем этапе представляется необходимым подготовить мастер-план, который будет принят руководством страны, как выявление политической воли и как направляющий документ в организации управления проектом. Его должна вести межведомственная рабочая группа, статус которой как руководящего органа проекта, состоящего из уполномоченных представителей заинтересованных ведомств и бизнес-организаций, будет четко закреплен. Такой мастер-план можно сосредоточить на логическую цепочку определенных шагов, с определением конкретных действий, результатов, временных рамок и конкретных исполнителей. (1) В ходе последних дискуссий участников процесса сформировано мнение, что необходимо еще раз четко определить требования всех заинтересованных сторон и закрепить их полномочия в организационной структуре эффективного управления проектом. (2) Необходимо окончательно согласовать и определить видение, модель и охват системы портового сообщества, что подразумевает в т.ч. написание документа концепции локального "единого окна". Какие процессы охватит система (экспорт, импорт, транзит, только контейнерные или любые перевозки), какие порты (Одесса, Ильичевск, сухой порт, а может быть и дунайские Рени и Измаил)? Четкое видение и концепция помогут при презентации проекта и его целей высокопоставленным руководителям страны и потенциальным спонсорам. (3) Совместная платформа заинтересованных сторон нуждается в дальнейшем совершенствовании. Созданную межведомственную государственно-частную рабочую группу необходимо утвердить как механизм управления проектом. Затем следует создать сеть технического сотрудничества в лице межведомственных целевых рабочих групп для решения вопросов создания правовой базы, анализа и реструктурирования бизнес-процессов, гармонизации данных и т.д. Работающий механизм сотрудничества в Одессе и будет оперировать как портовое сообщество. Необходимо окончательно закрепить, какое агентство будет ведущим по внедрению проекта (казалось, всем было ясно, что таможня уже действует как такой орган, но окончательного утверждения этой роли пока нет). (4) На двух семинарах мы говорили об основополагающей роли анализа и упрощения бизнес-процессов. Пока что такой анализ полностью не сделан. Целью анализа бизнес-процессов является выявление повторяющихся и лишних требований, данных и документов, когда процессы можно упростить, сократить и удешевить без ущерба для выполнения основных функций регуляторных органов по охране общества. (5) Написание технико-экономического обоснования может стать следующим этапом. Оно опишет охват системы, потребность, возможные сценарии внедрения, экспериментальные фазы, необходимые финансовые, технические и человеческие ресурсы, сравнительный анализ затрат и результатов (cost-benefit analysis), диаграмму потоков данных (B2G, G2G, G2B), ожидаемые выгоды, возможные риски, временные рамки и стратегию управления проектом. Необходимо оценить существующие системы: что будет выгоднее?. Заменить их новой интегрированной системой или увязать их шлюзами?. (6) Для создания благоприятной правовой среды необходимо проанализировать соответствующие законы и подзаконные акты, на основе чегопредложить поправки и дополнения к законодательству. В частности, нужно выявить, существует ли юридическое равенство бумажных и электронных документов и подписей (если нет, предложить конкретные меры по изменению законодательства). Необходимо проанализировать правовые вопросы доступа к информации и обмену данными между агентствами (если есть нормы, мешающие обмену информацией, обсудить их изменение); выработать межведомственные соглашения по обмену данными и функционированию системы; решить вопросы делегирования полномочий ведущему агентству, электронного архивирования и сохранности информации, срока ее хранения и т.д. Можно также выработать механизм защиты прав интеллектуальной собственности; определить судебную ответственность сторон по отношению к достоверности информации, а также создать систему разрешения споров. В этом процессе могут возникнуть и некоторые нестандартные вопросы, например, как подключить заинтересованные молдавские частные компании или даже государственные ведомства к оперированию системы по сбору и обмену информацией для транзита в Молдову? (7) Упрощение, гармонизация и стандартизация данных и документовявляются ключевым вопросом при создании технической базы системы. Чрезмерные, повторяющиеся и лишние требования по сбору данных и документов представляют собой существенный источник помех и замедления сбора информации и в общем торговых операций. Гармонизация данных требует весомой работы, и можно принять решение, что в полном объеме ее нужно делать на национальном уровне. На уровне локального проекта можно сосредоточиться только на ключевых, приоритетных документах для того, чтобы развить плавный обмен данными в электронном документообороте портового сообщества. Этап гармонизации данных включает в себя и критический элемент приведения потоков обмена информацией в соответствие с международными стандартами. (8) Следующим этапом может стать подготовка дизайна функций системы и предлагаемых ею услуг (Application Architecture Design). Этот документ охватит различные подсистемы и компоненты программного решения, описание их взаимодействий, и их отношения к основным бизнес-процессам государственных учреждений и бизнес-сообщества, участвующих или использующих систему. (9) На этой основе создается техническая архитектура, которая также закрепит использование международных стандартов и совместимость компонентов системы.Необходимо принять открытые и международно-признанные технические стандарты и протоколы совместимости обмена информацией. (10) Осуществление проекта связано с приведением в исполнение, в долгосрочной перспективе, намеченной в самом началебизнес-модели и модели управления, включаяплан финансирования. Необходимо создать механизмы управления фондом накопления средств (может быть на основе акционерного общества), мониторинга и аудита. Это включает и определение статуса "учредительного участника или спонсора" и как он будет участвовать в распределении средств, получаемых от функционирования системы, а также правовую основу государственно-частного партнерства, на котором строится система. (11) Наконец, необходимо определить в мастер-плане организацию внедрения и управления эксплуатации системы. Процесс внедрения уже начался, и сейчас следует предусмотреть конкретное пошаговое введение в эксплуатацию; подготовку и применение планов управления изменениями, а также управления рисками для проекта (например, уход одного или нескольких ключевых участников); создание системы обеспечения безопасности обмена информацией и совмещенного управления рисками различными участвующими и контролирующими ведомствами; построение IТ-инфраструктуры и исполнение программных решений. Необходимо организовать тренинги для операторов и пользователей системы.
В процессе подготовки и реализации мастер-плана и его аналитической части мы готовы, как участник в проекте и рабочей группе, продолжить оказывать техническое содействие. Мы окажем содействие и при применении рекомендаций и стандартов ЕЭК ООН и СЕФАКТ ООН, таких как Рекомендация 33 по концепции построения "единого окна", Рекомендация 34 по гармонизации данных, Рекомендация 35 по построению благоприятной правовой среды, а также стандартов для обмена информацией и соответствующих руководств по их применению. Очень важно наладить сотрудничество с другими организациями, работающими по стандартам обмена информацией, такими как ВТамО, ISО, секторальные бизнес-ассоциации, такие как Европейская ассоциация систем портовых сообществ, ФИАТА и т.д.
— Вы неоднократно отмечали важность политической воли для реализации концепции "единого окна". На Ваш взгляд, насколько четко выражена эта политическая воля в Украине и достаточно ли ее для доведения внедрения концепции "единого окна" до логического завершения.
— Политическая воля выражена, но пока не закреплена так, чтобы обеспечить устойчивое развитие проекта. Этого можно достичь на основе принятия постановления правительства и одобрения на высшем уровне мастер-плана с распределением ролей и задач. Необходимо зафиксировать полномочия представителей разных организаций и частного бизнеса в межведомственной рабочей группе так, чтобы она на самом деле играла роль органа, проводящего политическую волю. Сам факт, что украинские ведомства и их международные партнеры по развитию ставят четкие задачи по улучшению рейтинга страны в индексе Doing Business, может дать дополнительный толчок более четкому выражению политической воли, о которой Вы говорите.
— С Вашей точки зрения, насколько перспективным является механизм государственно-частного партнерства при внедрении принципа "единого окна".
— С самого начала идея построения системы на основе государственно-частного партнерства была в основе проекта. Такое партнерство решит вопросы реальной заинтересованности во внедрении системы и обеспечении начальных инвестиций. На основе ГЧП можно построить бизнес-модель, которая обеспечит окупаемость системы, цель которой — обслуживание портового сообщества на пользу всего общества. Конечно, структура, предоставляющая услуги системы информационного обслуживания порта (как, например, совместная компания, созданная в порту Одессы), должна быть абсолютно нейтральной. Она должна быть независимой от интересов отдельно взятых институций или компаний, в том числе тех, которые продвигают ее в самом начале. Нельзя забывать, что по сути эта система является общественным благом, которое повысит эффективность внешнеэкономических операций, сбережет бессмысленные затраты общества на бюрократические процедуры. Система создается на основе совмещения ресурсов разных заинтересованных сторон, иначе это дело будет гораздо более сложным или даже невозможным. В этом смысле, уже на этом этапе необходимо проработать вопросы правовой основы этого государственно-частного партнерства в соответствующем исследовании.
— Каковы Ваша оценка и пожелания по реализации пилотного проекта "Единое окно — локальное решение" в зоне деятельности Южной таможни и портов Одесского региона?
— Мое искреннее пожелание, чтобы все участники в этом проекте сохранили свое доброе намерение довести его до успешного конца. Подумайте: внедрение такого инструмента для повышения эффективности международной торговли для хорошего управления и удаления условий для коррупции — первый раз не только в Черноморском регионе, но и вообще в странах с переходной экономикой, именно в Одессе — будет символическим шагом, примером для наследования другими.
Однако задачи, требующие решения, остаются существенными. Приведу два конкретных примера. В последнее время портовое сообщество в Одессе провело эксперимент по очистке контейнеров при использовании электронного наряда — документа, который считается одним из ключевых элементов функционирования будущей системы информационного обслуживания портового сообщества. Компаниям, участвующим в эксперименте, пришлось делать работу дважды: заполнять информацию и в электронном, и в бумажном формате, так как существующая законодательная база предполагает подачу документов с подписями регулятивным органам в бумажном оригинале. Кому и как проанализировать законы и подзаконные акты, а потом изменить их так, чтобы создать юридическое равенство для электронной подачи данных и элиминировать требования подачи бумажных? Второй пример связан с перерывом информационного потока о движении товаров, когда идет переход от железной дороги на паромные перевозки в портах. Армянские железные дороги утверждают, что они получают информацию о нахождении товаров, назначенных на импорт в Армению, когда они перевозятся "Укрзалізницею"транзитом через Украину. Однако когда они перегружаются на паром в Ильичевске, информация о них "исчезает". На практике это означает, что нет стыковки между системами и процессами обмена информацией по железной дороге и на паромах. Необходимо провести анализ бизнес-процесса и гармонизацию данных в этих системах и конкретных формулярах, чтобы создать беспрерывный "трубопровод" информации через логистический узел портов, вплоть до места назначения грузов.
У нас есть интерес сотрудничать по использованию международных стандартов, рекомендаций и инструментов. Однако важные вопросы по обеспечению политической воли, пошагового, планомерного исполнения проекта, в том числе и завершения качественного аналитического этапа, остаются для решения украинскими заинтересованными сторонами.
"Столичный экспресс" № 4/2012
