«Єдине вікно» визначається як механізм, що дозволяє сторонам, які беруть участь у торговельних і транспортних операціях, представляти стандартизовану інформацію та документи з використанням єдиного пропускного каналу з метою виконання всіх регулюючих вимог, що стосуються імпорту, експорту і транзиту»
РЕКОМЕНДАЦІЯ ЄЕК ООН № 33
"Фундамент локальної системи "єдиного вікна" вже створений, але найважливіші кроки ще вперед"
"Створення системи інформаційного обслуговування портів (локального "єдиного вікна" портів Одеської області) буде виключно вигідним як для бізнес-спільноти, так і для контролюючих органів. Воно матиме позитивний вплив на розвиток Одеси як вузла європейської логістичної мережі між півднем і північчю Європи і між Європою і Азією. Створення системи інформаційного обслуговування портового співтовариства в Одеській області стане першим кроком до національного "єдиного вікна" з усіма пов'язаними з цими позитивними зрушеннями для підвищення ефективності, обмеження бюрократичних процедур, боротьби з корупцією і реальної інтеграцією з Європою в плані міжнародних ланцюжків постачань. На рівні всієї України створення такої системи дасть поштовх розвитку сприятливого правового середовища, гармонізації обміну даними між різними агентствами на основі міжнародних стандартів."
Маріо Апостолів, регіональний радник ЄЕК ООН
- Яка Ваша думка як регіонального радника ЄЕК ООН з приводу реалізації в Україні концепції "єдиного вікна". Не могли б Ви її прокоментувати.
- Кілька років тому ми обговорювали з різними структурами і відомствами в Україні можливості розвитку співпраці щодо впровадження заходів по спрощенню процедур торгівлі, як важливого чинника для інтеграції України в європейський та світовий ринки. Нашим партнерам сподобалася ідея "єдиного вікна" для очищення експорту та імпорту, як передової інструмент для спрощення процедур торгівлі. Ми ознайомили їх з рекомендаціями та стандартами Європейської економічної комісії ООН (ЄЕК ООН) і Центру ООН по спрощенню процедур торгівлі та електронної торгівлі, а також з досвідом різних країн та інших організацій - Всесвітньої митної організації (ВМО), Міжнародної організації з стандартизації (ISO) Європейського союзу щодо запровадження принципу "єдиного вікна". Подавати всю необхідну інформацію для торгової угоди тільки один раз, одному агентству, у стандартному вигляді є кінцевою метою спрощення процедур торгівлі, а також визначенням "єдиного вікна". В процесі обговорення, два роки тому, ми досягли розуміння, що реалізація концепції "єдиного вікна" на рівні всієї країни буде надто складною метою для першого етапу; тому прийшли до ідеї, що можна почати на рівні системи інформаційного обслуговування портів Одеської області. Так і почався процес реалізації концепції на рівні портового співтовариства в Одесі.
Вже зроблені деякі значущі кроки. Заявлено бажання бізнес-спільноти мати систему, яка зменшить тягар бюрократії. Рішення про доцільність прийнято на кількох рівнях (бізнес-спільноти, Одеського морського порту, Митної служби України, офісу Прем'єр-міністра України тощо). Створена міжвідомча робоча група для підтримки проекту серед центральних державних органів; в Одесі створена компанія PPL 33-35 на основі державно-приватного партнерства для реалізації проекту. Портові власті почали розробляти технічне рішення системи обміну інформацією.
Таким чином, фундамент локальної системи вже створено. Однак слід об'єднати окремі елементи в єдине бачення та у єдиний майстер-план, узгоджений між усіма зацікавленими сторонами і схвалений на самому високому політичному рівні, який розподілить ролі та обов'язки кожної з сторін. Є питання, які портове співтовариство може вирішити власними зусиллями: наприклад, створення комп'ютерної структури на місцях. Однак питання модернізації правового середовища (наприклад, створення юридичної рівності між паперовими та електронними документами) або гармонізації даних між документами різних організацій необхідно розглядати на національному рівні.
- Ви, як визнаний експерт в питаннях спрощення процедур торгівлі приймаєте активну участь у процесах втілення в життя рекомендацій, вироблених на двох Міжнародних семінарах з концепції "єдиного вікна", що проходили в 2011 р. і 2012 р. в Одесі. Яку оцінку Ви могли б дати за станом реалізації цих рекомендацій на даний час?
- На двох Одеських семінарах, організованих ЄЕК ООН за підтримки уряду України та за участю АТ "ПЛАСКЕ", ми наполягали на трьох елементах, які були включені в рекомендації. По-перше, "єдине вікно" має вписуватися в стратегію розвитку країни, по-друге. треба передбачити створення системи крок за кроком, і по-третє, система повинна будуватися на основі міжнародних стандартів обміну торговими даними та документами. Ідея в тому, щоб використовувати рекомендації, стандарти, інструкції та інші інструменти ЄЕК ООН, ВМО, ISО, Європейської асоціації портових систем спільнот і інших організацій щодо побудови та управління проектами "єдиного вікна" та системами портового співтовариства, електронного обміну даними та електронного документообігу.
"Єдине вікно", насамперед, організаційно-політичний інструмент для спрощення процедур торгівлі. Три чверті зусиль і ресурсів з підготовки, впровадження та функціонування системи йдуть на організацію співпраці між учасниками, у яких різні не тільки інституційні, але й особисті інтереси. Україна не виняток. Процес створення системи полягає в побудові механізму виробництва суспільного блага. Система приведе до усунення повторюваних і непотрібних бюрократичних процедур, від чого отримають вигоди всі учасники (насправді - все суспільство).
Спочатку необхідно чітко визначити бачення: до чого призведе створення системи портового співтовариства: наприклад, до більш ефективних процедур пропуску зовнішньоторговельних потоків; скорочення витрат часу, людських і фінансових ресурсів з боку бізнес-спільноти та державних контролюючих органів і підвищенню прозорості та усунення об'єктивних передумов для корупції. Вона також послужить експериментом для тестування можливості майбутнього впровадження принципу "єдиного вікна" на рівні всієї України. В процесі реалізації цього пілотного проекту вже будуть вирішуватися деякі загальні питання. Вони включать створення сприятливого правового середовища, гармонізації даних між різними секторами і документами, а також впровадження електронного митного декларування (яке охопить і ліцензії і сертифікати"що підтримуються") у відповідності з міжнародними стандартами та європейською практикою. Конкретний вимір цих змін можна співвіднести з позицією України з такими міжнародними індексами, як Doing Business і Logistics Performance Index (LPI) Світового банку. Питання позиції країни за цим індексам придбав днями величезне політичне і фінансове значення, зокрема у зв'язку з відносинами України з її партнерами по розвитку, які потребують поліпшення позиції країни за цим індексам. Різні органи терміново працюють над розробкою заходів щодо поліпшення рейтингу країни.
Щоб повністю виконати рекомендації, про які Ви говорите, на даному етапі представляється необхідним підготувати майстер-план, який буде прийнятий керівництвом країни, як виявлення політичної волі і як направляючий документ в організації управління проектом. Його повинна вести міжвідомча робоча група, статус якої як керівного органу проекту, що складається з уповноважених представників зацікавлених відомств і бізнес-організацій, буде чітко закріплений.
Такий майстер-план можна зосередити на логічний ланцюжок певних кроків, з визначенням конкретних дій, результатів, часових рамок і конкретних виконавців.
(1) В ході останніх дискусій учасників процесу сформовано думку, що необхідно ще раз чітко визначити вимоги всіх зацікавлених сторін і закріпити їх повноваження в організаційній структурі ефективного управління проектом.
(2) Необхідно остаточно погодити та визначити бачення, модель і охоплення системи портового співтовариства, що передбачає в т.ч. написання документа концепції локального "єдиного вікна". Які процеси охопить система (експорт, імпорт, транзит, тільки контейнерні чи будь-яке перевезення), які порти (Одеса, Іллічівськ, сухий порт, а може бути і дунайські Рені та Ізмаїл)? Чітке бачення і концепція допоможуть при презентації проекту і його цілей високопоставленим керівникам країни і потенційним спонсорам.
(3) Спільна платформа зацікавлених сторін потребує подальшого вдосконалення. Створену міжвідомчу державно-приватне робочу групу необхідно затвердити як механізм управління проектом. Потім слід створити мережу технічного співробітництва в особі міжвідомчих цільових робочих груп для вирішення питань створення правової бази, аналізу і реструктурування бізнес-процесів, гармонізації даних і т.д. Працюючий механізм співробітництва в Одесі і буде оперувати як портове співтовариство. Необхідно остаточно закріпити, яке агентство буде ведучим по впровадженню проекту (здавалося, всім було ясно, що митниця вже діє як такий орган, але остаточного затвердження цієї ролі поки немає).
(4) На двох семінарах ми говорили про основоположну роль аналізу і спрощення бізнес-процесів. Поки що такий аналіз повністю не зроблено. Метою аналізу бізнес-процесів є виявлення повторюваних і зайвих вимог, даних і документів, коли процеси можна спростити, скоротити і здешевити без шкоди для виконання основних функцій регуляторних органів з охорони суспільства.
(5) Написання техніко-економічного обґрунтування може стати наступним етапом. Воно опише охоплення системи, потребу, можливі сценарії впровадження, експериментальні фази, необхідні фінансові, технічні та людські ресурси, порівняльний аналіз витрат і результатів (cost-benefit analysis), діаграму потоків даних (B2G, G2G, G2B), очікувані вигоди, можливі ризики, тимчасові рамки і стратегію управління проектом. Необхідно оцінити існуючі системи: що вигідніше?. Замінити їх новою інтегрованою системою або ув'язати їх шлюзами?.
(6) Для створення сприятливого правового середовища необхідно проаналізувати відповідні закони та підзаконні акти, на основі чого запропонувати поправки та доповнення до законодавства. Зокрема, потрібно виявити, чи існує юридична рівність паперових і електронних документів і підписів (якщо немає, запропонувати конкретні заходи щодо зміни законодавства). Необхідно проаналізувати правові питання доступу до інформації та обміну даними між агентствами (якщо є норми, які заважають обміну інформацією, обговорити їх зміну); виробити міжвідомчі угоди з обміну даними та функціонування системи; вирішити питання делегування повноважень провідному агентству, електронного архівування та збереження інформації, терміну її зберігання і т.д. Можна також виробити механізм захисту прав інтелектуальної власності; визначити судову відповідальність сторін по відношенню до достовірності інформації, а також створити систему вирішення спорів. У цьому процесі можуть виникнути і деякі нестандартні питання, наприклад, як підключити зацікавлені молдавські приватні компанії або навіть державні відомства до оперування системи по збору та обміну інформацією для транзиту в Молдову?
(7) Спрощення, гармонізація і стандартизація даних та документів є ключовим питанням при створенні технічної бази системи. Надмірні, повторювані і зайві вимоги по збору даних та документів являють собою істотне джерело перешкод і уповільнення збору інформації і загалом торгових операцій. Гармонізація даних потребує вагомої роботи, і можна прийняти рішення, що в повному обсязі її потрібно робити на національному рівні. На рівні локального проекту можна зосередитися тільки на ключових пріоритетних документах для того, щоб розвинути плавний обмін даними в електронному документообігу портового співтовариства. Етап гармонізації даних включає в себе і критичний елемент приведення потоків обміну інформацією у відповідність з міжнародними стандартами.
(8) Наступним етапом може стати підготовка дизайну функцій системи та пропонованих нею послуг (Application Architecture Design). Цей документ охопить різні підсистеми і компоненти програмного рішення, опис їх взаємодій, та їх відношення до основних бізнес-процесів, державних установ та бізнес-спільноти, які беруть участь або використовують систему.
(8) Наступним етапом може стати підготовка дизайну функцій системи та пропонованих нею послуг (Application Architecture Design). Цей документ охопить різні підсистеми і компоненти програмного рішення, опис їх взаємодій, та їх відношення до основних бізнес-процесів, державних установ та бізнес-спільноти, які беруть участь або використовують систему.
(9) На цій основі створюється технічна архітектура, яка також закріпить використання міжнародних стандартів і сумісність компонентів системи. Необхідно прийняти відкриті і міжнародно-визнані технічні стандарти і протоколи сумісності обміну інформацією.
(10) Здійснення проекту пов'язано з приведенням до виконання, в довгостроковій перспективі, наміченої на самому початку бізнес-моделі і моделі управління, включаючи план фінансування. Необхідно створити механізми управління фондом накопичення коштів (може бути на основі акціонерного товариства), моніторингу та аудиту. Це включає і визначення статусу "установчого учасника або спонсора" і як він буде брати участь у розподілі коштів, одержуваних від функціонування системи, а також правову основу державно-приватного партнерства, на якому будується система.
(11) Нарешті, необхідно визначити в майстер-плані організацію впровадження та управління експлуатації системи. Процес впровадження вже почався, і зараз слід передбачити конкретне покрокове введення в експлуатацію; підготовку і застосування планів управління змінами, а також управління ризиками для проекту (наприклад, відхід одного або кількох ключових учасників); створення системи забезпечення безпеки обміну інформацією та поєднаного управління ризиками різними відомствами, що беруть участь і контролюють; побудова ІТ-інфраструктури та виконання програмних рішень. Необхідно організувати тренінги для операторів і користувачів системи.
В процесі підготовки і реалізації майстер-плану та його аналітичній частині ми готові, як учасники в проекті і робочої групи, продовжити надавати технічне сприяння. Ми посприяємо і при застосуванні рекомендацій і стандартів ЄЕК ООН і СЕФАКТ ООН, таких як Рекомендація 33 по концепції побудови "єдиного вікна", Рекомендація 34 по гармонізації даних, Рекомендація 35 щодо побудови сприятливого правового середовища, а також стандартів для обміну інформацією та відповідних керівництв по їх застосуванню. Дуже важливо налагодити співпрацю з іншими організаціями, що працюють за стандартами обміну інформацією, такими як ВМО, ISО, секторальні бізнес-асоціації, такі як Європейська асоціація систем портових спільнот, ФІАТА і т.д.
- Ви неодноразово наголошували на важливості політичної волі для реалізації концепції "єдиного вікна". На Ваш погляд, наскільки чітко виражена ця політична воля в Україні і чи достатньо її для доведення впровадження концепції "єдиного вікна" до логічного завершення.
- Політична воля виражена, але поки не закріплена так, щоб забезпечити сталий розвиток проекту. Цього можна досягти на основі прийняття постанови уряду і схвалення на найвищому рівні майстер-плану з розподілом ролей і завдань. Необхідно зафіксувати повноваження представників різних організацій та приватного бізнесу у міжвідомчій робочій групі так, щоб вона насправді грала роль органу, що проводить політичну волю. Сам факт, що українські відомства та їх міжнародні партнери з розвитку ставлять чіткі завдання щодо покращення рейтингу країни в індексі Doing Business, може дати додатковий поштовх більш чіткому вираженню політичної волі, про яку Ви говорите.
- З Вашої точки зору, наскільки перспективним є механізм державно-приватного партнерства при запровадженні принципу "єдиного вікна"?.
- З самого початку ідея побудови системи на основі державно-приватного партнерства була в основі проекту. Таке партнерство вирішить питання реальної зацікавленості у впровадженні системи і забезпеченні початкових інвестицій. На основі ДПП можна побудувати бізнес-модель, яка забезпечить окупність системи, мета якої - обслуговування портового співтовариства на користь всього суспільства. Звичайно, структура, що надає послуги системи інформаційного обслуговування порту (як, наприклад, спільна компанія, створена в порту Одеси), повинна бути абсолютно нейтральною. Вона має бути незалежною від інтересів окремо взятих інституцій або компаній, в тому числі тих, які просувають її в самому початку. Не можна забувати, що по суті ця система є суспільним благом, яке підвищить ефективність зовнішньоекономічних операцій, збереже безглузді витрати суспільства на бюрократичні процедури. Система створюється на основі поєднання ресурсів різних зацікавлених сторін, інакше справа буде набагато більш складним або навіть неможливим. У цьому сенсі, вже на цьому етапі необхідно опрацювати питання правової основи цього державно-приватного партнерства у відповідному дослідженні.
- Яка Ваша оцінка і побажання щодо реалізації пілотного проекту "Єдине вікно - локальне рішення" в зоні діяльності Південної митниці та портів Одеського регіону?
- Моє щире побажання, щоб всі учасники в цьому проекті зберегли свій добрий намір довести її до успішного кінця. Подумайте: впровадження такого інструменту для підвищення ефективності міжнародної торгівлі для хорошого управління і видалення умов для корупції - перший раз не тільки в Чорноморському регіоні, але і взагалі в країнах з перехідною економікою, саме в Одесі - буде символічним кроком, прикладом для наслідування іншими.
Проте завдання, що потребують вирішення, залишаються суттєвими. Наведу два конкретні приклади. Останнім часом портове співтовариство в Одесі провело експеримент з очищення контейнерів при використанні електронного наряду - документа, який вважається одним з ключових елементів функціонування майбутньої системи інформаційного обслуговування портового співтовариства. Компаніям, що беруть участь в експерименті, довелося робити роботу двічі: заповнювати інформацію і в електронному, і в паперовому форматі, так як існуюча законодавча база передбачає подачу документів з підписами регулятивним органам у паперовому оригіналі. Кому і як проаналізувати закони та підзаконні акти, а потім змінити їх так, щоб створити юридичну рівність для електронного подання даних і елімінувати вимоги подання паперових? Другий приклад пов'язаний з перервою інформаційного потоку про рух товарів, коли йде перехід від залізниці на поромні перевезення в портах. Вірменські залізниці стверджують, що вони отримують інформацію про знаходження товарів, призначених на імпорт у Вірменію, коли вони перевозяться "Укрзалізницею" транзитом через Україну. Однак коли вони перевантажуються на пором в Іллічівську, інформація про них "зникає". На практиці це означає, що немає стикування між системами та процесами обміну інформацією по залізниці і на поромах. Необхідно провести аналіз бізнес-процесу і гармонізацію даних у цих системах і конкретних формулярах, щоб створити безперервний "трубопровід" інформації через логістичний вузол портів, аж до місця призначення вантажів.
У нас є інтерес співпрацювати з використанням міжнародних стандартів, рекомендацій та інструментів. Проте важливі питання щодо забезпечення політичної волі, покрокового, планомірного виконання проекту, в тому числі і якісного завершення аналітичного етапу, залишаються для вирішення українськими зацікавленими сторонами.
"Столичний експрес" № 4/2012
