«Единое окно» определяется как механизм, позволяющий сторонам, участвующим в торговых и транспортных операциях, представлять стандартизированную информацию и документы с использованием единого пропускного канала в целях выполнения регулирующих требований, касающихся импорта, экспорта и транзита»
РЕКОМЕНДАЦИЯ ЕЭК ООН № 33
Госсанэпидслужба — через тернии к "единому окну"
Госсанэпидслужба на водном транспорте более 25 лет работает в тесном сотрудничестве и взаимодействии со всеми руководителями портов, выполняя государственные задачи по санитарной охране границ в международных морских пунктах пропуска и обеспечению здоровых и безопасных условий труда в портах и на водном транспорте. В том числе при контроле выполнения обязательств Украины в международном судоходстве перед Всемирной Организацией Здравоохранения.
За весь период наших отношений с портовым сообществом мы с благодарностью отмечаем спокойное, взвешенное и мудрое отношение руководителей портов, вновь созданной Администрации морских портов Украины к проблемам государственной значимости, которые поднимает наша служба. Даже если они на каком-то этапе не всегда совпадают с линией развития того или иного порта.
В течение двух последних лет представители Госсанэпидслужбы участвовали в заседаниях Межведомственной рабочей группы по внедрению технологии "Единое окно — локальное решение в зоне деятельности Южной таможни и портов Одесской области".
На четвертом международном семинаре по вопросам упрощения процедур торговли и по реализации принципа "единого окна" в Украине, который недавно прошел в г. Одесса, были подняты и рассмотрены вопросы реализации принципов комплексного управления границей, сотрудничества расположенных в морских пунктах пропуска пограничных, таможенных и других контрольных государственных служб. На семинаре рассмотрены вопросы создания системы управления рисками по различным грузам, что полностью соответствует современным подходам к международному сотрудничеству при судоходстве.
В который раз "красной нитью" проходила мысль о необходимости прозрачной работы любого чиновника любой службы в международном пункте пропуска и минимизации издержек при пересечении границы товарами, продукцией, сырьем.
Система "единого окна" — от теории к практике
Система "единого окна" предусматривает необходимость внедрения системы сбора информации о грузах и судах, на которых эти грузы перевозятся. Основной функцией системы "единое окно", помимо ускорения обработки судна и груза, является улучшение процессов контроля за грузами со стороны всех контролирующих служб на границе, а также автоматизация процедур оформления груза, что в конечном итоге должно повысить эффективность национальной экономики. Т.е., "единое окно" — это осуществление контроля грузопотоков в едином электронном режиме, в максимально упрощенном и безопасном для здоровья населения Украины регламенте.
В нашем видении единая электронная система выглядит так: сотрудники таможенной службы получают электронные документы на груз и размещают их на едином сервере в единой электронной системе, к которой имеют доступ специалисты всех контролирующих служб, которые, в свою очередь, изучают полученную электронную информацию о грузе за отведенный и регламентированный отрезок времени, в режиме он-лайн. Они оперативно принимают решение об отсутствии проблемных вопросов к грузу и возможности дальнейшего его таможенного оформления в том или ином режиме доставки получателю.
Только так возможно вводить в действие принцип "молчаливого согласия", когда отсутствие замечаний — согласие для дальнейшего оформления груза.
Но на сегодня принцип "молчаливого согласия" является искаженным — контролирующие службы на границе не имеют единой электронной базы и соответственно не имеют замечаний по грузу, о факте оформления которого в контрольной службе отсутствовала информация.
Хотелось бы подчеркнуть, что для Госсанэпидслужбы важно иметь информацию о всех видах грузов, которые пришли в порт и находящихся в порту, о внутрипортовом движении этих грузов. За последние годы Госсанэпидслужбой установлены факты, когда груз, в том числе скоропортящийся, пищевой, химический, товары народного потребления хранятся в транспортной упаковке (морской контейнер) в течение месяцев, лет. Это приводит к порче потребительских свойств и способствует накоплению грузов на складах порта сверх установленных сроков хранения. Происходит формирование категории "залежавшегося" груза, который, в итоге, не пригоден для употребления населением по назначению.
Справедливости ради могу добавить, что Главное управление Госсанэпидслужбы на водном транспорте в начале июня присоединилось к электронной системе порта Одесса, и в связи с этим ситуация с информированностью по этому вопросу улучшится, но в портах "Южный" и Ильичевск (а это основные порты по перегрузке контейнеров) этот вопрос не решен.
Госсанэпидслужба и свободная практика
С системой "единого окна" тесно связан вопрос упрощения процедур при оформлении прибытия судов загранплавания в морских портах Большой Одессы. Действительно, ускорение проведения формальностей по оформлению прибытия судна из-за границы — это актуальный вопрос, но, по нашему мнению, эта процедура должна выполняться без угрозы для национальной безопасности страны.
Санитарно-карантинная служба, которая имеется в каждом порту мирового океана, в составе других контрольных служб страны порта прибытия, в круглосуточном режиме должна своей работой как на судне, так и по документам судна (на момент прибытия) абсолютно исключить любую угрозу для страны от особо опасного тропического, инфекционного заболевания и исключить занос и распространение карантинных инфекций через морскую границу в страну.
Международные медико-санитарные правила (утвержденные ВОЗ и принятые в Украине), два закона Украины о недопущении заноса и распространения инфекционных заболеваний в страну, несколько постановлений КМУ декларируют и требуют обеспечивать безопасность государства от заноса карантинных инфекций, любых других угроз для общественного здоровья (радиационных, токсикологических, биологических, аварийных и проч.).
До введения в действие упрощенного порядка предоставления свободной практики для судов заграничного плавания по прибытии в порты Украины все процедуры проводились сплошным методом.
С выходом постановления КМУ об упрощении процедуры работы государственных органов на специализированных линейных судах и возможности приема этих судов по принципу предварительное предоставление свободной практики судну в порту прибытия, а это контейнеровозы, танкеры, газовозы и другие суда, которые могут подпадать под эту категорию, всеми органами надзора и контроля был применен новый технологический регламент работы с целью ускорения постановки судов к причалу и наиболее скорейшего начала перегрузочных работ с этими линейными судами.
В настоящее время проблемы начального этапа внедрения так называемой "свободной практики" завершены. Диспетчерские службы, агенты, специалисты санитарно-карантинной службы нашли необходимый алгоритм совместных действий. Суда, которые возможно оформить из-за границы по принципу предварительное предоставление свободной практики, без каких-либо проблем заходят в порт Одесса (в начале пути порт "Южный"), а контрольные службы заходят на него для оформления или одновременно, или после начала грузовых операций.
В этом вопросе каждое судно рассматривается индивидуально, обязательно с учетом предыдущих портов захода, смены членов экипажа. Нами выведен необходимый алгоритм возможностей решения этого вопроса, без угрозы для эпидемической безопасности страны. Под упрощенную процедуру оформления судна заграничного плавания попадают суда, которые приходят в порты Украины с эпидемически благополучных территорий без риска для нашей страны — это регион Черного, Средиземного морей, без выхода за пределы Гибралтара и Суэцкого канала. Таким образом, мы ограничили риск от возможного заражения персонала порта, докеров, других рабочих, обслуживающих судно, карантинными инфекциями, к которым относятся более 70 инфекционных заболеваний.
Но в этом вопросе есть перегибы, когда большие суда, из эпидемически неблагополучных портов захода (Африка, Юго-Восточная Азия), с экипажем, который прибыл на судне в рамках инкубационного периода тропической болезни, попадают под действие регламента, который постановлением КМУ принят только для линейных судов, у которых час простоя ценится очень высоко. Так т/х "Дары Ма", флаг Гонконг, после недельной стоянки на рейде порта "Южный" был запланирован для швартовки у причала с предоставлением "свободной практики", без предварительного медицинского (санитарного) осмотра. А это судно в течение длительного периода посещало порты Америки, Тринидад и Тобаго. Последняя страна — неблагополучна по тропической лихорадке "Денге" и тропической малярии. В таких условиях, когда агентирующие фирмы, не понимая требования постановления КМУ по упрощению процедур, провоцируют и себя и контрольные службы, создается угроза осложнения эпидемиологической обстановки на морской границе страны.
Другая противоположная проблема, когда, несмотря на наши разговоры на межведомственной комиссии по упрощению процедур работы в портах Одесской области и подтверждения представителей Госпогранслужбы относительно возможности перехода контейнеровозов из одного порта Украины в другой в режиме каботажа, без закрытия и открытия границы — эта практика продолжается.
Наши действия находятся под контролем не только государственных органов Украины, но и под контролем ВОЗ, информация о нашей работе и проблемах по выполнению ММСП докладывается ежеквартально.
Госсанэпидслужба и предварительный документарный контроль
При работе "единого окна" необходимо учитывать правильность трактовки и исполнения таможней проведения оформления прибывших по импорту грузов в режиме предварительного документарного контроля. В частности, согласно постановлениям КМУ №№ 1030, 1031 и постановлению от 15.12.2011 г. № 449 разработана новая процедура, когда перевозчик или экспедитор, или уполномоченное лицо подают таможенным органам документы и сведения, необходимые для осуществления таможенного контроля, в том числе товаросопроводительные, товаротранспортные документы. Должностное лицо таможенного органа определяет вид государственного контроля и форму его проведения (предварительный документарный контроль должностным лицом таможенного органа или государственный контроль должностными лицами соответствующих контрольных органов).
Еще раз подчеркиваем — мы полностью поддерживаем этот порядок как рациональный и современный подход к решению вопроса по упрощению и ускорению таможенного оформления грузов в пунктах пропуска через государственную границу в портах Украины.
Более четкое понимание важности этого вопроса для исключения риска для здоровья населения Украины от различных импортных грузов, а это компетенция Госсанэпидслужбы, можно получить при более детальном рассмотрении Порядка, определенного постановлением № 449, которым внесены изменения в постановления №№ 1030, 1031. Правительственное решение определяет, что для оформления прибывшего в Украину груза в режиме ПДК перевозчик, экспедитор подает должностному лицу таможенного органа заключение государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы (оригинал или его копию, заверенную нотариально). При этом инспектор таможни имеет возможность сверить предоставленное заключение с реестром, что подтверждает правомерность и возможность таможенного оформления груза.
Однако практика показывает, что зачастую таможенные инспектора не учитывают требования заключения Госсанэпидэкспертизы на данный груз, где при контроле на границе проводится стандартный санитарный контроль, а это — документарный и визуальный контроль груза. В этом случае документарный контроль проводиться, а визуальный контроль, который предписан заключением и его исполнителями должны быть специалисты Госсанэпидслужбы, практически ни в одном случае не назначен.
Факт осуществления предварительного документарного контроля удостоверяется путем проставления должностным лицом таможенного органа на товаросопроводительных документах отметок в форме отпечатков штампа. В случае прекращения осуществления предварительного документарного контроля должностное лицо таможенного органа немедленно принимает меры для привлечения должностного лица контролирующего органа, которое для осуществления соответствующего вида государственного контроля товара должно немедленно прибыть в пункт таможенного оформления. В таком случае ПДК завершается только после проведения установленных законодательством соответствующих видов государственного контроля должностными лицами контролирующих органов, которые были привлечены для проведения ПДК сотрудникам таможенной службы.
Согласно постановлениям КМУ №№ 1030, 1031 и постановлению № 449 такой должна быть "идеальная картина" предварительного документарного контроля, когда грузы профессионально оцениваются на безопасность и качество для здоровья человека и без задержек пересекают государственную границу для следования в таможню назначения.
Рассмотрим "реальную картину" настоящего при осуществлении предварительного документарного контроля специалистами таможенной службы.
Качество проведения предварительного документарного контроля грузов, импортируемых в страну, в санитарно-эпидемиологическом отношении вызывает сомнения. Недостаточная квалификационная подготовка таможенников (особенно в условиях частой ротации кадров), отсутствие соответствующего опыта работы в этом направлении, а также отсутствие каких-либо консультативных обращений и вопросов на данном этапе работы, не могут способствовать качественному проведению ПДК. Например, как выполняются требования заключений государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы на пищевую группу товаров (а именно, радиологический контроль, расширенный санитарный контроль, предусматривающий обязательный лабораторный контроль за показателями безопасности, определенный заключением Госсанэпидслужбы на данную продукцию) в ходе проведения ПДК работниками таможни? Ответ очевиден — никак.
Визуальный осмотр груза включает не только изучение товаросопроводительной документации и осмотр внешнего состояния контейнера как транспортной единицы перевозки груза, но и обязательный визуальный осмотр содержимого контейнера для оценки соответствия груза качеству и показателям безопасности. Профессиональная оценка условий транспортировки продукции и сырья ранее определена в заключении государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы, в нормативных требованиях к продукции по показателям (температура воздуха, влажность, наличие низких температур глубинного холода, недопустимость дефростаций и повторных заморозок и т.д.). При визуальном осмотре должна быть проведена органолептическая оценка прибывшего груза: внешний вид, цвет, запах, консистенция груза, наличие подмокания, плесени и т.д., т.е., первичная оценка качества груза. Проводится оценка соответствия маркировки груза. Таким образом, визуальный осмотр уже на этапе прохождения границы, то есть без завоза груза на территорию страны, может предупредить поступление опасной некачественной продукции в таможни назначения внутрь страны. Следует отметить, что сотрудники таможни визуальный осмотр грузов в таком объеме не выполняют, также они не наделены полномочиями осуществлять профессиональный санитарный осмотр грузов на границе. Поэтому осуществление ими этого вида контроля оставляет больше вопросов относительно качества его проведения, чем ответов.
В случаях, предусмотренных Законом Украины "О безопасности и качестве пищевых продуктов", пищевой груз подлежит расширенному санитарному контролю.
Однако с 20.12.2011 г. по сегодняшний день никаких обращений от представителей таможни о нарушении каких-либо требований, определенных ст. 44 Закона Украины "О безопасности и качестве пищевых продуктов", в Госсанэпидслужбу на водном транспорте не поступало. Это вызывает беспокойство, так как в ходе осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора за грузами, которые импортируются в страну, специалистами СЭС выявляются различные отклонения от нормативных требований к продукции различного назначения.
Существуют вопросы и к качеству осуществления предварительного документарного контроля работниками таможни в случаях импорта непищевых товаров, которые при пересечении границы по требованиям заключений государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы требуют проведения лабораторных исследований по показателям радиологической безопасности.
На примере ПДК видно главную проблему, сдерживающую переход на современный уровень таможенного оформления — отсутствие обратной связи между государственной санитарно-эпидемиологической службой и таможенной службой.
Отдельные товары на границе подлежат радиологическому контролю на соответствие Нормам радиационной безопасности Украины.
В этом контексте также есть отдельные проблемы по проведению на границе радиологического контроля экологической и санитарно-эпидемиологической службами. То, что проводится экологической инспекцией, называется дозиметрическим контролем, а штамп на сопроводительных документах ставится о том, что проведен радиологический контроль. Это совершенно разные действия.
Общая цель двух государственных служб — единственная — недопущение ввоза опасной продукции, даже в ускоренном режиме оформления на границе, поэтому необходимо создание единой электронной информационной системы по грузам, пересекающим государственную границу, независимо от того, растаможен груз, или он следует в таможню назначения в рамках пройденного предыдущего документарного контроля.
При этом необходимо контролировать качество проведения таможенного оформления грузов и на границе (этап ПДК), и в таможне назначения (этап окончательной растаможки грузов).
Одесский и Ильичевский порты обладают уникальной функцией "два в одном", совмещая в себе и пункты пропуска через государственную границу, и таможню назначения. Поэтому создание единой информационной системы с государственной таможенной службой позволило бы полностью контролировать проведение расширенного санитарного контроля в полном объеме, особенно по таким товарам, как игрушки, детское питание, детская одежда, изделия из ПВХ, товары народного потребления, товары бытовой химии и, конечно, продукты питания населения.
ГОЛУБЯТНИКОВ Николай, главный государственный
санитарный врач водного транспорта Украины
